La revocatoria de mandato se instaló en la región con una onda expansiva promovida a finales de la década del 80. Su funcionamiento como mecanismo de control ciudadano y de superación de crisis institucionales ha sido puesto en duda, pero ¿cuál es el significado político de los referendos revocatorios? ¿Qué hay detrás de una revocatoria de mandato? Estas interrogantes traen de vuelta el debate entre democracia participativa y democracia representativa justo cuando Venezuela reclama la aplicación de este instrumento en contra de un Presidente con baja popular, según indican la mayoría de las encuestas, y en un complicado panorama económico.
En las últimas décadas aumentó en todo el mundo la tendencia a incluir mecanismos de democracia directa (MDD) en los marcos normativos, con la intención de consultar la opinión de la ciudadanía a través del sufragio universal y secreto, fuera del proceso electivo regular de las autoridades. Esto ocurrió especialmente en América Latina, donde muchas de las últimas reformas constitucionales potenciaron su uso, luego de atravesar una crisis de representación a finales de la década de 1980. Así, el mapa de la región dio un giro radical. Como resultado de este proceso, para finales de 2006, dieciséis países de Latinoamérica regulaban a nivel nacional diferentes MDD en sus respectivas constituciones (Zovatto, 2007).
Estudiosos de este fenómeno se han preguntado si sus resultados son favorables a la ciudadanía o si son una fachada para legitimar popularmente los objetivos de políticos de turno (Welp, 2009). Por un lado, los defensores de los MDD consideran que estos artilugios combaten la apatía y la alienación porque ofrecen oportunidades de participación frecuente, al tiempo que conceden una legitimidad superior a la decisión por recibir respaldo de la mayoría en momentos en que los partidos gozan de poca confianza.
Sus oponentes, en cambio, critican que promueven el juego de “suma cero”, es decir, que “la mayoría lo gane todo y la minoría lo pierda todo” (Altman, 2010), lo que se convierte en un problema cuando la diferencia entre ambas posturas es pequeña y pudiese derivar en lo que se conoce como “tiranía de la mayoría”.
De los 20 países del continente, dos –República Dominicana y México– no contemplan en sus textos constitucionales estos mecanismos de democracia directa, aunque en el caso mexicano sí fueron incorporados a nivel regional en algunos estados. Mientras en que Cuba, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Paraguay sí los incluye, nunca los han empleado. Solo siete naciones no han vivido experiencias electorales producto de la democracia directa desde fines de los setenta, todos los demás han tenido al menos una experiencia MDD, promovidas en su mayoría “desde arriba”, a pesar que en 9 de los 16 países con estas regulaciones los ciudadanos tienen la posibilidad de materializar la convocatoria. Uruguay es el único caso con tradición en los usos de MDD desde 1934.
La constitución venezolana es de las que ofrece más opciones para la ciudadanía. Permite revocar cualquier mandato, incluyendo al Presidente, admite la iniciativa legislativa –presentar propuestas de ley al Parlamento–, la consulta popular promovida por la ciudadanía para sancionar o vetar leyes y para la reforma constitucional; además de permitir a la Asamblea Nacional y al Presidente convocar referendos vinculantes. Tanto la ciudadanía como el Presidente tienen la posibilidad de impulsar un referendo abrogatorio para que la población exprese en las urnas su apoyo o rechazo a una legislación sancionada por el Parlamento. Para este caso, no exige quórum, pero excluye algunos temas como presupuestos, impuestos, créditos públicos y amnistía. La normativa criolla tiene uno de los porcentajes más altos en registro de firmas como requisito para activar el referendo revocatorio (20%), mientras que en otros países de la región varían entre 6%, en Bolivia, 8% en Ecuador y 10% en Perú. Este porcentaje disminuye en la legislación venezolana para las asambleas constituyentes (15%) y los referendos consultivos y abrogatorios (10%), todas figuras constitucionales con formalidades variadas.
Los MDD se clasifican según su origen: consulta obligatoria o establecida por la constitución, iniciada por los poderes Ejecutivo-Legislativo (“de arriba hacia abajo”) o por la ciudadanía (“de abajo hacia arriba”), y según sus efectos: vinculantes o no. En este esquema, los referendos entran en la categoría de mecanismos que emanan de la ciudadanía y sus fines se pueden resumir en dos: mantener o alterar el statu quo. Por lo general, cuando la iniciativa parte de los ciudadanos, los promotores deben reunir una cantidad mínima de firmas del padrón electoral para proponer a la autoridad electoral una medida específica, si el umbral que exige la ley es superado y validado, la autoridad electoral debe autorizar y poner en marcha el mecanismo.
Revocar, una herramienta de control ciudadano
Dentro de esta categoría, nacen los revocatorios, inmersos en el mundo de las iniciativas populares vinculantes –consideradas las figuras más democráticas en la democracia directa– y que permiten el reemplazo de una autoridad electa previamente. Ahora, ¿cuál es el significado político de los referendos revocatorios?
En diversas ocasiones operan como un instrumento para penalizar a representantes que se alejan de las directivas de su partido o como un mecanismo de rendición de cuentas, haciendo que los representantes sean responsables ante sus electores. A su favor se argumenta que permite el control ciudadano sobre los gobernantes, entretanto se le critica la imposición de requisitos con altísimas exigencias institucionales que dificultan su aplicación, ya sea para evitar que los partidos que perdieron las elecciones utilicen este mecanismo para desplazar a quien resultó ganador. Siempre existe el riesgo latente de que los rivales políticos aprovechen estos mecanismos más que los electores.
Otros temores sobre su incorporación se centran en que, lejos de construir un instrumento para la participación directa del pueblo, pueden maximizar el conflicto y convertirse en una vía de manifestación del descontento social al margen de los procesos electorales, generando una crisis de gobernabilidad. Igualmente, promueve que funcionarios, en su afán por evitar revocatorias de mandato, direccionen sus políticas hacia un modelo populista y les dificulte tomar medidas impopulares que pudieran ser necesarias.
Flexibiliza los sistemas presidenciales al ofrecer a la población una vía institucional legítima –controles verticales de la democracia– para reemplazar a gobernantes deslegitimados, devenidos impopulares, o que sufrieron una drástica pérdida de confianza. Esta vía de destitución es alternativa al juicio político –controles horizontales de la democracia (fiscalización intraestatal)–, a las caídas de representantes por protestas populares que fuerzan la renuncia del Presidente y a los golpes de Estado.
La reciente destitución de la presidenta de Brasil, Dilma Rousseff, a través de un juicio político –o parlamentario– ha traído este debate de vuelta. La remoción de facto de los gobernantes de turno estuvo de moda en los 90, y un poco antes, con el juicio seguido en Brasil contra el presidente Fernando Collor de Mello (1992) y la posterior destitución del mandatario de Venezuela, Carlos Andrés Pérez (1993), destitución que contó con el voto parlamentario de su propio partido. Ambos se hallaban en situaciones similares: desplome de popularidad, escenarios económicos complicados, protestas populares (“El Caracazo” en el caso venezolano).
Antes de la llegada de las herramientas de la democracia directa, este era el único recurso que se planteaba dentro del presidencialismo para hacer frente a la pérdida de legitimidad mínima y a la incapacidad de una gestión para garantizar la estabilidad, además de la nada esperable renuncia del magistrado. Para llevarlo a cabo, se requiere de mayorías en el Congreso muy difíciles de obtener y el envío del presidente a la justicia ordinaria donde, en muchos casos, interviene el Ejecutivo en la designación de jueces.
El gran riesgo es que incrementa el enfrentamiento entre poderes, capaz de llevar a la ingobernabilidad, agregando mayor turbulencia a la situación política; sobre todo, tras haber demostrado que en el fondo no parece ser un mecanismo compensador, ni un superador de la inestabilidad, sino más bien un mecanismo de control de emergencia o salida de una situación altamente crítica.
Anteriormente, existía en varios países de Latinoamérica el juicio político y otros mecanismos para cesar de su cargo a representantes, pero como dijimos, eran procedimientos que recaían en manos de las instituciones y no de la ciudadanía, que no tenían ni voz ni voto en medio de la suspensión. Más adelante, fueron desplazados por los MDD.
La revocatoria no es una creación regional. Nació originalmente en Suiza, regulado a escala local desde el siglo XIX; seguido por Estados Unidos en 1903, en el ámbito sub-nacional y que existe en la actualidad en 19 estados; Japón (1947); Filipinas (1978) y Polonia (1990). Sin embargo, ha sido en Latinoamérica donde estos procedimientos han llamado la atención de los analistas, produciendo intensos debates en el mundo de las ciencias políticas.
Entre el juicio político y el revocatorio
En 1989, Venezuela contemplaba en su Ley Orgánica del Régimen Municipal una especie de antecedente intermedio del revocatorio de mandato como MDD activado por la ciudadanía, que establecía la suspensión del alcalde por acuerdo de al menos las tres cuartas partes del Concejo Municipal. En caso de que se tomara una decisión favorable a la destitución, se disponía la convocatoria a un referendo para revocar al alcalde suspendido y, aunque la ciudadanía no podía iniciar el proceso, sí tomaba la decisión final de revocar. Al aprobarse la Constitución de 1999 esta ley fue reformada.
La revocatoria de mandato no es tan ampliamente utilizada en el mundo y se caracteriza por ser un instrumento de ámbito local más que por su aplicación en escalas mayores. Solo cuatro países latinoamericanos la adoptaron para habilitar la destitución de funcionarios nacionales, ya fuesen ejecutivos, legislativos o ambos: Venezuela (1999), Ecuador (2008), Bolivia (2009) y Panamá (1983). Todos reconocen esta figura en la Carta Magna, pero solo los tres primeros permiten revocar al Presidente, mientras que en el último la revocatoria puede ser ejercida por los partidos, contra los diputados nacionales que hayan postulado, al igual que pueden hacerlo los ciudadanos de un circuito electoral contra los diputados de libre postulación.
Hasta ahora, se ha empleado nacionalmente solo en Venezuela, contra el presidente Hugo Chávez en 2004 y busca repetirse 12 años después, luego que la oposición iniciara los trámites para revocar al máximo representante del Poder Ejecutivo, quien de acuerdo a las encuestas goza de poca popularidad. Pese a que la oposición aceptó los resultados en el 2004, el procedimiento reveló la polarización ciudadana y el abandono de la estabilidad política, y derivó en que la oposición no se presentara a las parlamentarias del año siguiente. En esta nación los referendos no son solo una mera declaración de principios pero tampoco una sólida posibilidad, puesto que ninguna ley articula con exactitud cómo proceder a su ejecución.
A nivel sub-nacional y local no se ha aplicado en Bolivia y Argentina, unas pocas en Venezuela (10), decenas en Colombia (33) y Ecuador (78), miles en Perú, que desde su inclusión en la ley hasta 2013 había sometido a revocatorio a 5.303 autoridades, reemplazando a 1.737 de ellas. Poco a poco se registra un incremento en el número de solicitudes, aunque no siempre alcancen a realizar la consulta, y más voces a favor de incluirla en otros países.
Precisamente, la definición y razón de ser de la revocatoria de mandato recae en la discusión inicial: democracia participativa frente a democracia representativa, que, por un lado, no necesariamente deben ser adversarias, pues conviven en las democracias contemporáneas; pero por otro, siempre existirá una tensión entre los MDD y la democracia representativa que, para algunos analistas, no funcionan de forma complementaria sino abiertamente en competencia. El problema radica en preservar los principios fundamentales de la democracia –el ejercicio pleno de los derechos y la materialización de la igualdad política– que pueden verse vulnerados si no se establece un equilibrio apropiado entre ambos tipos. Esgrimir conclusiones sobre supuestas consecuencias positivas o negativas de la democracia directa, sin considerar el contexto donde ésta ocurre, sería un grave error. Por ello, estudiar estos formatos ameritará prestar especial atención en quién impulsa el referendo, qué es lo que persigue y si la elección es la última palabra sobre una cuestión específica.
Los resultados de aplicar los MDD en la región han sido variados. Oscilan entre intentos de manipulación neopopulista por un lado, y posiciones conservadoras por el otro. Por ejemplo, en dos casos en los que regímenes autoritarios recurrieron a estos instrumentos para mantenerse y legitimarse en el poder, la estrategia tuvo el efecto contrario (Uruguay 1980 y Chile 1988).
En sociedades como las de Latino América, con elevados niveles de pobreza y desigualdad, constituyen un medio adicional de expresión política que permite a la población manifestar su frustración con las autoridades, pero, al mismo tiempo, corren el riesgo de utilizarse con fines demagógicos, promoviendo la distorsión en ausencia de instituciones democráticas representativas eficientes. Su evaluación ha demostrado que este recurso es una estrategia para superar el conflicto entre gobierno y oposición apelando a la ciudadanía.
La disputa sobre si los MDD son la causa o la consecuencia detrás del empobrecimiento del funcionamiento institucional en Latinoamérica no ha terminado. ¿Fue el surgimiento de estos mecanismos lo que derivó en un frágil sistema institucional? o ¿ya era pronunciado el debilitamiento de los partidos y la erosión del contexto democrático cuando la tercera ola democratizadora de los MDD impactó la región?
El problema no parece ser el mecanismo en sí, sino la intención de concentrar todo el poder del Estado en una reforma, caso del referendo constitucional en Venezuela 2007, además de ofrecer a quien detenta el poder la capacidad de reiniciar el sistema –constituyentes– o promueven cambios acelerados en el diseño institucional.
Referencias Bibliográficas
[1] Welp, Y. (2009) El referéndum contra el status quo. Análisis de Ecuador, Venezuela, Perú y Bolivia. Redalyc. Nº 16, pp. 136-155. Disponible en: https://goo.gl/9BGI8X
[2] Altman, D. (2010). Plebiscitos, referendos e iniciativas populares en América Latina: ¿mecanismos de control político o políticamente controlados? Perfiles latinoamericanos, 18 (35), 9-34. Disponible en: https://goo.gl/rZuuzO
[3] Zovatto, D. (2007). Las instituciones de la democracia directa a nivel nacional en América Latina: un balance comparado: 1978 – 2007. Revista de Derecho Electoral. Nº 4, pp. 1-51. Disponible en: https://goo.gl/Uvw43q
[4] Welp, Y. y Serdült, U. (2011). ¿Jaque a la representación? Análisis de la revocatoria de mandato en los gobiernos locales de América Latina. En Welp, Y. y Whitehead, L. (Ed.) Caleidoscopio de la innovación democrática en América Latina. México DF: Flacso; Nuffield College; Centre for Research on Direct Democracy, pp. 144-169.